Fédération, principe d’immédiateté et Union Européenne

Jean BAECHLER, membre de l’Institut

Le principe d’immédiateté est moins courant que celui de subsidiarité, quoiqu’il puisse se réclamer d’une antiquité plus haute. L’idée en a été mise en forme et en usage dans les développements que le droit féodal a connus dans le cadre du Saint Empire Romain Germanique. La médiatisation désignait l’opération, par laquelle un prince ou une ville se trouvaient affranchis de la souveraineté de l’empereur et placés sous la souveraineté d’un vassal direct de l’empereur. Politiquement, l’immédiateté désigne l’absence d’intermédiaires politiques. De là, on saisit directement que subsidiarité et immédiateté sont liées et complémentaires, car elles sont les expressions institutionnelles de la nature même d’une fédération. En effet, une fédération fonde ‘l’unité et la pluralité politiques’. Dans cette combinaison paradoxale, l’unité est prise en charge par l’immédiateté, qui stipule que le citoyen autonome doit être présent et actif, directement et sans intermédiaire, à chaque niveau de la structure fédérale. La pluralité est gérée par la subsidiarité, qui combine deux stipulations. L’une affirme que chaque niveau doit avoir la maîtrise pleine et entière de ce qui relève de sa compétence. L’autre soutient que chaque niveau doit gérer tous les problèmes qu’il peut gérer efficacement et confier au niveau supérieur ce qu’il ne peut pas traiter. Cette seconde stipulation exprime ce que l’on pourrait appeler un principe d’incompétence, inclus dans le concept de subsidiarité et, médiatement, dans celui de fédération. Dans l’analyse de ces questions délicates et compliquées, il est recommandé de distinguer ce qui doit l’être et de le faire le plus rigoureusement possible.

Les racines conceptuelles de l’immédiateté

L’immédiateté s’enracine dans le terreau formé par le concept de ‘politie’ et par un mode particulier de structure de celle-ci. Par nature et par définition, une politie est, d’un côté, un regroupement d’individus, de ménages, de groupes spécialisés, de réseaux, de voisinages…, équipés des dispositifs et des procédures permettant d’espérer une réalisation satisfaisante du bien commun, c’est-à-dire de la paix par la justice. D’un autre côté, la politie est un acteur collectif, confronté à un ou plusieurs acteurs collectifs de définition identique. Faute des dispositifs et des procédures de la pacification par la justice, tout conflit entre polities peut toujours dégénérer en guerre. La politie est un espace social de pacification tendancielle vers l’intérieur et de guerre virtuelle vers l’extérieur. Les deux faces de la politie ne sont pas sur le même plan quant à leur raison d’être. La face intérieure est la solution du problème posé à une espèce animale à la fois conflictuelle et libre. Notre espèce est querelleuse, avide de pouvoir, de prestige, de richesse, qui sont des biens rares, et susceptible de faire naître des dissentiments à propos de tout ce qui est humain. Or, l’espèce est aussi libre, au sens premier où les affaires humaines et leur gestion ne sont pas inscrites dans le génome de l’espèce, comme ils le sont pour le reste du vivant. Les humains ne disposant d’aucun mécanisme inné de contrôle de la violence, tout conflit, aussi menu et insignifiant soit-il, peut toujours dégénérer en lutte à mort. Quel que soit l’état dans lequel l’humanité se retrouve, le problème se pose et doit être résolu : comment vivre ensemble sans s’entre-tuer ? La face extérieure, par contre, est contingente, puisqu’elle ne trouve de raison d’être que dans le fait que l’espèce humaine n’a jamais, jusqu’ici, était réunie en une politie planétaire unique. Aucune contrainte, ni logique ni matérielle, ne s’oppose absolument à l’émergence d’une politie planétaire. Au point où en est rendue aujourd’hui l’aventure humaine, l’imagination en conçoit l’éventualité et le raisonnement en repère les deux voies d’actualisation, la voie ‘dantesque’ de la conquête impériale ou la voie ‘kantienne’ de la sociabilité querelleuse et de l’entente fédérale. Une politie planétaire aurait toujours à gérer les conflits en prévenant le recours à la violence, mais elle n’aurait plus de guerre à envisager, sauf contre d’éventuels extraterrestres.

Une politie est un groupe, c’est-à-dire un acteur collectif, composé d’acteurs individuels et collectifs. Comme tout acteur collectif, jusqu’au plus petit possible, le couple ou la dyade, la politie doit résoudre le problème posé par la conversion d’énergie, d’intelligence et de volonté individuelles en volonté, intelligence et énergie collectives. La solution recourt, par nécessité, à des institutions et à des formes d’organisation. La structure d’une politie fait partie de ces formes. Deux structures fondamentales sont possibles. Une structure unitaire consisterait à organiser une politie, de telle manière que le bien commun soit géré par un centre commun unique. Toutes les affaires mettant en cause la paix et la justice, la sécurité extérieure et les conditions communes de la prospérité de chacun, seraient gérées par un seul et unique centre. L’organisation et l’institution de celui-ci pourraient rassembler tous les sociétaires-citoyens en une démocratie directe, comme elles pourraient être monopolisées par un puissant et son appareil du pouvoir. La structure de la politie ne préjuge pas du régime politique. Une structure unitaire au sens précis est théoriquement possible, mais elle ne se rencontre pratiquement, et encore, que dans les sociétés humaines les plus minuscules, d’âge paléolithique. En effet, dès que les chiffres concernés dépassent un seuil très bas, de l’ordre de quelques dizaines ou centaines d’acteurs, les coûts de transaction deviennent prohibitifs. Toutes les polities documentées, dès le stade de la tribu et de la chefferie, sont soumises à des contraintes techniques et économiques et s’y plient, en distribuant la gestion des affaires communes entre plusieurs niveaux, de trois à cinq. Pour peu que l’on décide de nommer ‘fédérale’ cette structure à plusieurs niveaux, non seulement la structure fédérale est la branche alternative de la structure unitaire, mais elle est encore la seule qui se rencontre effectivement dans les histoires humaines, du moins depuis dix mille ans et les débuts de la néolithisation.

En un sens vague et sans usage pratique, toutes les polities ont toujours une structure fédérale. Pour repérer celle-ci dans sa particularité et sa vérité, il faut opposer à la structure unitaire théorique une alternative à deux branches. L’une définit une structure décentralisée ou déconcentrée, qui distribue et répartit les compétences et les tâches entre plusieurs niveaux d’intégration politique, entre le centre et la périphérie ou entre le sommet et la base. La structure affecte la politie comme espace de pacification tendancielle, car les contraintes de la guerre et la logique de la concentration de la puissance au service de la victoire font que toute politie tend à se réclamer, sur la scène ‘transpolitique’, de la structure unitaire et, par conséquent, à conférer au centre et au sommet le monopole des affaires extérieures. L’autre branche de l’alternative définit une structure proprement fédérale et donne de la fédération une définition précise comme une ‘politie composée de polities’. Chaque politie constitutive a été ou serait susceptible de devenir un espace social de pacification tendancielle et a figuré comme acteur collectif sur une scène transpolitique ou pourrait en tenir le rôle. Par ailleurs, chacune a développé ou pourrait développer une structure plus au moins décentralisée ou déconcentrée, selon l’intensité de ses engagements extérieurs et l’absolutisation de son régime politique. D’autre part, par une entente fondatrice de la fédération, toutes les polities décident de se doter des dispositifs et des procédures qui leur permettent, d’un côté, de régler entre elles les conflits sans recourir à la guerre et de prendre les mesures propices au bien commun, et, de l’autre, d’agir en acteur collectif sur une scène transpolitique, jusqu’à y faire la guerre à d’autres polities.

On comprend, de là, pourquoi la structure fédérale, prise en un sens précis et opératoire, exige l’affirmation et le respect des trois principes repérés au départ. Le principe d’incompétence exprime le fait que chaque politie constitutive de la fédération est compétente pour gérer tous les problèmes, sauf deux : la guerre avec les partenaires internes et la guerre contre des polities extérieures. Le bon sens conseille de réserver à chaque politie incorporée ce qu’elle sait faire déjà, pour s’en être occupée depuis très longtemps ou être très capable de s’en occuper. Ce premier principe souligne l’origine de la fédération comme union politique consentie par des polities. Le principe de subsidiarité exprime le sens dans lequel l’union s’est effectuée. Il est univoque, toujours des polities à la politie et jamais en sens inverse, par un mouvement de dévolution. A l’échelle des millénaires et au regard de la marche chaotique et violente de l’humanité vers son unité politique, la fédération est l’alternative démocratique à l’empire autocratique. Alors que les deux premiers principes défendent le point de vue des polities, le principe d’immédiateté exprime celui de la fédération comme politie. Par nature et par définition, la politie gère le bien commun, c’est-à-dire ce qui entre dans le bien de chaque citoyen. Réciproquement, une politie est l’ensemble des acteurs à la recherche du bien commun. Dont il résulte que les citoyens et la politie ne font qu’un, mais cette unité n’est pas le dépassement de la pluralité dans le sens d’une abstraction, elle est celui de la dispersion dans un contrat politique qui retient simultanément l’unité et la pluralité. Dans une fédération, en conséquence, chaque citoyen est immédiatement citoyen de la politie et non par la médiation de la politie constitutive dont il est citoyen par ailleurs. Dans une fédération, chaque citoyen est, en même temps, citoyen à chaque niveau de la structure fédérale et, à ce titre, la source ultime et seule légitime de toute délégation de pouvoir à chaque niveau. Par contre, toute délégation de pouvoir d’un niveau à l’autre, décidée par les délégués des citoyens au niveau déléguant, est, de fondation, illégitime et usurpatrice.

Le principe d’immédiateté exprime l’essence d’une fédération, en stipulant que les compétences du niveau fédéral ne sont pas des concessions réversibles des niveaux fédérés, mais des compétences propres, dont chaque citoyen a la responsabilité directe, quitte à l’assumer par le truchement de délégués choisis par lui pour ce faire. Le principe exprime et proclame la fondation même de la fédération comme politie. Sans lui, on a une alliance plus ou moins étroite entre polities, dont chacune conserve un droit de veto ou une capacité de blocage et de nuisance. Depuis Aristote, on sait qu’il y a une transition de phase radicale entre une alliance et une politie et que le point de transition est défini par la guerre : entre alliés, elle demeure toujours possible ; entre citoyens, elle devient illégitime et illégale et ne peut renaître que sous forme de guerre civile, dont les conditions de possibilité sont beaucoup plus restrictives que pour la guerre entre polities. La radicalité de la transition explique l’impossibilité de passer de l’alliance à la politie par touches insensibles, dont la succession imperceptible conduirait à se réveiller un beau matin de l’autre coté. La transition de phase exige un choix et une décision à un ‘certain’ moment.

Application à l’Europe

L’application de l’analyse conceptuelle à la situation politique actuelle de l’Europe conduit à deux conclusions, qui ne surprendront personne : l’Union Européenne n’est pas une politie ; si elle doit jamais en devenir une, ce ne pourrait être qu’avec une structure fédérale, au sens précis. Les conclusions sont banales, mais leur justification à la lumière de l’analyse peut n’être pas sans intérêt pédagogique pour le citoyen.

Que l’Union n’est pas une politie, est révélé par l’ignorance du principe d’immédiateté au niveau des institutions communautaires. La Commission n’émane pas des citoyens européens, d’aucune manière. Le Conseil des ministres non plus, puisque ses membres ont, sans doute, été élus dans leurs pays respectifs, mais ils l’ont été pour gérer les problèmes de ces pays et non pas ceux de l’Europe. Le Parlement paraît mieux répondre aux exigences d’une politie, mais les apparences sont trompeuses. En effet, ses membres ne sont pas élus par des citoyens européens en tant que tels, mais par les citoyens de chaque politie dans le cadre de celle-ci. Les citoyens français élisent des députés de la France au Parlement, comme font les Allemands, les Italiens et les autres, ce qui n’est pas du tout la même chose que de choisir des députés européens dans le cadre de circonscriptions européennes par des citoyens européens — qui sont et demeurent, par ailleurs, citoyens de leurs polities respectives. Il est normal et inévitable que le dispositif actuel élimine des élections européennes toute préoccupation proprement européenne au bénéfice de tactiques et de stratégies intérieures à chaque politie. L’enseignement pédagogique n’est pas dans le constat, mais dans la persuasion que ces limitations ne sont pas des conséquences de l’ignorance, de la négligence ni de l’incompétence, mais les expressions inévitables d’une situation de fait : le principe d’immédiateté n’est pas respecté, parce qu’il n’y a pas de politie européenne, et uniquement pour cette raison. La transition de phase de la dispersion politique à la politie fédérale se traduirait à coup sûr par le soulignement du principe.

Que la politie éventuelle d’Europe serait une fédération, au sens précis de politie de polities, et non pas une politie unitaire, aussi décentralisée et déconcentrée soit-elle, est si évident que les craintes ne peuvent pas être sincères de ceux qui redoutent un Léviathan européen. Il doit plutôt s’agir d’une ruse, pour renforcer l’opposition à la fondation d’une politie. Car le plus probable, si la politie est créée, est qu’elle ressemble à la Suisse et que les justifications de la création rappellent celles qui ont conduit à la promulgation de la Confédération en 1848 : abolition définitive de tout risque de guerre entre Européens ; promotion du bien commun des Européens ; capacité à figurer sur la scène transpolitique, de manière à éviter de devenir un objet de l’histoire. Ces arguments sont simples et devraient convaincre, mais la considération du principe d’immédiateté et son inclusion analytique dans le concept de fédération permettent de comprendre les réticences, les oppositions et les illusions. Il est tautologique d’avancer qu’une politie européenne est l’affaire des citoyens européens soucieux de leur bien commun, la paix par la justice à l’intérieur et par l’équilibre des forces à l’extérieur. La tautologie cesse, dès que l’on explicite la proposition. Deux explicitations doivent être soulignées, où l’immédiateté est essentielle.

Quand on évoque les Européens, dans un contexte politique, il est difficile et presque impossible de ne pas recourir à un parallèle avec les Français, les Allemands, les Espagnols… Le parallèle conduit à une proposition du genre : ‘de même que les Français peuplent la France, les Européens peuplent l’Europe’. La proposition paraît innocente et outrageusement triviale. Il n’en est rien, car elle a, pour des Européens et encore plus pour des Français ou des Anglais, un contenu sémantique très marqué. La proposition : ‘les Français peuplent la France’, est traduite mentalement en une autre : ‘la nation française et la politie France se confondent’. La proposition pose comme liées par un lien substantiel et indissoluble deux réalités conceptuelles et historiques en fait indépendantes.

La première réalité est la politie, comme concept et comme histoire, par exemple la France telle qu’elle a fini par émerger d’une gestation de plus d’un millénaire. La seconde est le principe de cohésion et de cohérence qui fait tenir ensemble, ‘en société’, des individus, des groupes, des réseaux, ce qui fait que les Français sont et se sentent français et trouvent normal, confortable, souhaitable de vivre entre Français. La cohésion et la cohérence sociales peuvent être assurées de différentes manières. En Europe, pour des raisons intelligibles, la manière qui a fini par s’imposer a été la nation. La nation est une certaine manière de cimenter une société, qui se distingue des manières développées dans les tribus, les cités, les sociétés à castes, les féodalités, les empires… La politie est une réalité universelle, imposée par la condition humaine. La nation est une invention européenne, exportée avec plus ou moins de succès ailleurs. La conjonction de polities et de nations est purement contingente, comme il est apparent, si l’on envisage une politie européenne. La politie peut devenir une réalité demain, mais il n’y aura certainement pas de nation européenne, car celle-ci n’existe pas et n’a jamais existé ! L’illusion, spontanée en Europe, que politie et nation forment un pléonasme, est une illusion dangereuse et même mortelle pour l’Europe politique. La cohérence et la cohésion de celle-ci, indispensable aux Européens pour se sentir solidaires, ne peuvent venir que d’autres principes que ceux de la nation.

La seconde explicitation porte sur la définition du bien commun des Européens, non pas en tant que bien commun mais comme européen. Le principe d’immédiateté procure une clef efficace. Le bien commun doit être celui des Européens, c’est-à-dire de chaque Européen pris individuellement et non pas comme ressortissant de telle ou telle politie-nation. Les Allemands ont soutenu la construction européenne pour se faire oublier. Cette motivation négative, que l’on peut comprendre et admettre, ne suffit pas ou ne suffira pas toujours. Il faut, en plus, que chaque Allemand identifie au moins une partie de sa perception du ‘bien vivre’ aristotélicien au bien de chaque Européen. Les Français ont poussé à la construction européenne, pour continuer à se donner l’illusion de la Grande Nation : l’Europe serait l’outil de la grandeur française restaurée. On peut comprendre cette motivation — il est plus difficile de l’admettre, car elle suppose que les autres seront assez stupides pour ne pas s’en rendre compte ! –, mais elle ne suffit déjà plus. Il faut, en plus, vouloir la grandeur de l’Europe et des Européens, ce qui suppose, au minimum, une adhésion délibérée au patrimoine européen et le sentiment intime d’une distinction réelle par rapport à d’autres héritages.

Conclusion

Le principe d’immédiateté est la pierre de touche, qui décide si l’on a affaire ou non à une politie. L’Union Européenne n’en est pas une. Qu’est-elle donc ? La réponse engagerait dans une analyse distincte. Il suffira d’énoncer une hypothèse plausible. La dichotomie aristotélicienne entre la ‘symmachie’ et la ‘polis’, entre l’alliance et la politie, n’est pas ici pertinente. L’Europe actuelle n’est ni une alliance ni une politie, elle définit un troisième état, inédit dans l’histoire de l’humanité. On est en peine pour lui trouver un nom. Celui de ‘quasi- politie’ serait le moins inadéquat. De la ‘politie’, l’Union retient la définition de règles du jeu et la capacité à les faire respecter. Le ‘quasi’ porte sur l’incapacité à se constituer en acteur collectif sur la scène planétaire. La quasi-politie européenne n’est pas une création ex nihilo de l’après-guerre, mais le développement et l’approfondissement de l’originalité exclusive de l’Europe issue de l’âge féodal et post romain : au lieu de l’empire européen normalement attendu, les Européens ont inventé le concert des nations et le droit international.

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