Macron veut une dose de proportionnelle, mais pour quelle élection?

 par Denis Giraux et Bernard Owen

Il existe des matières où l’on trouve de graves lacunes. Les systèmes électoraux qui devraient servir de base à la volonté du peuple ne dépassent pas une séance de dix minutes. Les structures d’influence électorales, les structures d’accueil pour le vote contre qui peuvent pénétrer dans l’inexplicable.

Nos candidats à l’élection présidentielle mentionnent incidemment « une dose de proportionnelle ». L’on comprend alors qu’il s’agit des élections législatives. Or, il apparaît que toute modification d’un mode de scrutin doit tenir compte de l’ensemble de ceux de la nation entière. Tour d’horizon des différents scrutins.

Les élus politiques de la France forment un tout et les mandats enchevêtrés les uns dans les autres contribuent à constituer l’image politique que les médias reproduisent et diffusent à l’ensemble de la population.

Notre première constatation a donc été que nos candidats auraient dû envisager la cohérence des modes de scrutin pratiqués sur l’ensemble du territoire national. Nous avons tenté de déterminer les influences à l’oeuvre  et, en particulier, l’effet des divers modes de scrutin introduits depuis 1958. Nos raisonnements se sont alors concentrés sur l’ensemble du réseau électoral français sans nous limiter aux seules élections législatives.

  1. Si l’on veut se convaincre de l’importance des modes de scrutin dans l’organisation et l’évolution d’une société, il suffit de constater que la Constitution française de 1958 repose en fait sur deux piliers principaux : l’élection du Président de la République au suffrage universel direct et le rétablissement du scrutin majoritaire.. C’est assez curieux, voire paradoxal, car cette première loi électorale n’est apparue qu’en 1962 dans la charte fondamentale, et la seconde ne découle que d’une loi ordinaire parfois remise en chantier.
  2. Les modifications ou redéfinitions apportées aux modes de scrutin des élections politiques essentielles et non essentielles ont parfois, dans le passé, découlé de raisons politiques réfléchies, Quant à la campagne présidentielle actuelle (2012), rien de semblable n’apparaît.
  3. Après les déclarations portant sur l’économie et le social, la petite phrase tronquée « une dose de proportionnelle » appelle un certain nombre de commentaires et d’interrogations, que nous souhaitons exposer avec l’approche traditionnelle de notre Centre de Recherche, soit essentiellement comparative et historique.
  4. Absence de cohésion des modes de scrutin
  5. Il s’agit de s’interroger :
  6. Cette ambiguïté de départ limite le champ d’investigation de nos candidats ou de leur équipe. N’aurait-il pas fallu se demander si, et dans quelle mesure, ces nouveaux modes de scrutin avaient contribué à la décomposition du système partisan stable mis sur pied grâce à l’unité des modes de scrutin du début de la Vème République ?
  7. Réfléchissons, l’ensemble de la vie politique française de 1958 à 1981 a été celle de la mise en place progressive d’une bipolarisation des partis, depuis 1984, ce clivage a subi l’assaut de nouvelles forces politiques, dont principalement le FN et les mouvements écologiques. Nos candidats considéraient-ils que l’évolution actuelle concernant la représentation des forces politiques nécessitait une modification des modes de scrutin pratiqués sur l’ensemble du territoire ? Si oui, lesquels et de quelle façon ?
  8. Encore faudrait-il que nos candidats se souviennent de l’époque électoralement troublée de la IVème République ? La première partie de la Vème République a représenté la recomposition du système des partis. A côté de l’effet présidentiel, le scrutin majoritaire qui était présent à tous les niveaux de la vie politique, législatives, cantonales et municipales, a mis progressivement en place un système de bipolarisation permettant :
    • une majorité gouvernementale.
    • une opposition capable de devenir majoritaire.
    • Enfin, et c’est un fait essentiel bien que trop souvent négligé, dans la mesure où il élimine tout risque d’aventure, seul un candidat présenté par l’une des principales formations appartenant à la bipolarisation, peut accéder à la présidence de la République. La politisation de la vie publique descend peu à peu tous les échelons de l’organisation de l’Etat. « La moindre élection cantonale partielle finit par se calquer sur l’élection présidentielle, et par produire au second tour un affrontement centre-gauche, centre-droite en réduisant progressivement l’extrême gauche et l’extrême droite au rôle de force d’appoint. Le quadrillage polaire paraît définitivement installé.
  9. Il est alors clair que l’introduction ultérieure de la représentation proportionnelle (RP) de liste pour les élections européennes, régionales, et la possibilité pour les formations mineures d’obtenir des conseillers municipaux depuis les élections communales de 1983, a commencé à miner l’édifice des partis..
  10. Après avoir parlé des modes de scrutin majoritaires des élections législatives et présidentielles, qui ont structuré le système politique français sur le mode bipolaire, J.L. PARODI  estime que : « toutefois, cette structuration bipolaire diffusée de surcroît localement par les logiques également majoritaires des modes de scrutins municipaux et cantonaux va se trouver menacée depuis la fin des années soixante-dix par l’ouverture périodique de cet accordéon jusqu’alors refermé, d’abord du fait des élections européennes puis des élections régionales ».
  11. Cette dérive représentative est d’autant plus possible que ces élections ne sont pas jugées comme essentielles par une bonne partie de l’électorat comme de la doctrine, et qu’alors, une partie des votants oscille entre attrait de la nouveauté et la volonté de manifester son humeur. Par exemple, du fait de la conjugaison de la RP et de la marginalité de chaque élection européenne, on voit apparaître, depuis 1984, une nouvelle formation politique, lors de chaque consultation : est-ce bien sain pour l’équilibre du pays ? Un Bernard TAPIE n’aurait-il pas tenté ce parti prospectif avec un M.R.G. Ressuscité ?.
  12. Un danger disparu
  13. Autre hypothèse d’un danger, plus guère possible en raison de la réduction de la durée du mandat présidentiel à cinq ans, c’est celui de la cohabitation, qui a atténué les clivages, estompé les frontières, embrouillé les territoires (Jean-Luc PARODI), ce qui se traduit par la confusion de certains Français entre cohabitation et collaboration. Ce phénomène a même eu des conséquences importantes. Lors du colloque de l’Association Française de science politique du 20 janvier 1989,  l’on a cité un sondage de l’IFOP, dans lequel 8 % des interrogés disaient qu’ils voteraient pour François MITTERRAND, tout en souhaitant que l’on conserve Jacques CHIRAC comme premier ministre.
  14. Les élections municipales
  15. Ce danger disparu, voyons ceux toujours bien en place. Considérons les élections municipales. Depuis 1964, les conseillers municipaux des communes de plus de 30 000 habitants étaient élus au scrutin majoritaire de liste, ce qui avait pour inconvénient majeur d’éliminer l’opposition; or, ce n’est assurément pas le but de la représentation. Le 26 juillet 1982, le rapporteur Jean POPEREN, remarque justement : « elle n’assure aucune représentation de minorités si importantes soient-elles ».
  16. Le projet de réforme était présenté sous deux aspects : (Jean POPEREN)
    • La justice : « toute liste ayant obtenu 5 % des voix au tour décisif aurait droit à une représentation ».
    • L’efficacité : « il faut que nos cités soient gérées … Nous ne voulons pas donner à la majorité le monopole … mais nous voulons lui donner une prime suffisamment forte pour qu’il existe une majorité de gestion ». Le tout pouvant être résumé par le slogan : « oui à la diversification, non à l’atomisation ».
  17. En fait, le mode de scrutin créant artificiellement des majorités au sein des conseils municipaux a utilisé des procédés autour desquels subsistent des relents antidémocratiques, il s’agit de la loi Acerbo du 13 décembre 1923. MUSSOLINI avait chargé Giacomo ACERBO de cette loi, qui accordait à la liste d’un parti ayant obtenu plus de 25 % des suffrages les deux tiers des sièges à pourvoir, alors que le tiers restant était distribué au scrutin proportionnel aux partis d’opposition. MUSSOLINI, qui n’avait jusque là rencontré que de mauvais résultats électoraux, a été obligé d’agir très anti démocratiquement contre les partis représentant l’opposition, mais, selon les textes, la loi Acerbo créait une majorité tout comme notre loi municipale. C’est utile, sinon essentiel pour obtenir une bonne gouvernance, mais cela permet à une opposition morcelée d’être présente dans les conseils municipaux.
  18. Il faut dire qu’un homme politique français du Parti Socialiste : Etienne WEIL-RAYNAL s’était inspiré de la loi Acerbo, sans que cela soit accepté par le gouvernement de gauche d’avant la guerre ou sous la IVème République, bien que la loi des apparentements en France pour les élections législatives de 1951 et 1956 avaient un but bien évident : favoriser certaines coalitions de partis.  Weil-Raynal décèdera, un an après que François Mitterrand devienne Président de la République. La critique est facile, mais comment pourrait-on réaliser autrement les deux aspects de Jean Poperen ?. Il s’agirait de découper les communes en secteurs. Le code électoral le prévoit, mais pour d’autres raisons, l’article 254 prévoit le découpage « quand une commune se compose de plusieurs agglomérations distinctes et séparées ». Ainsi, les communes de plus de 3 500 habitants seraient découpées en secteurs représentant une circonscription uninominale, binominale ou trinominale. Les communes seraient ainsi gouvernables, tout en ayant des représentants de l’opposition par un procédé plus rationnel que de créer artificiellement des majorités de papier.
  19. Les élections régionales
  20. Nous nous sommes attardés sur les élections municipales, car leur mode de scrutin sera adopté pour la raison inverse (avec des seuils différents) pour les élections régionales. Au départ, les élections régionales se faisaient au scrutin proportionnel avec un seuil de 5 %. Le rapporteur de la loi du  10 juillet 1985 : Roger ROUQUETTE, remplaçant le suppléant absent, a dit : « Il faut rappeler que ce système est équitable, car il permet d’offrir aux différents courants d’opinion une représentation convenable au niveau régional. On notera ainsi que le seuil de 5 % constitue une garantie d’efficacité ».
  21. Le voeu du rapporteur était louable, mais les résultats ne l’ont pas suivi. Certaines régions ne disposaient pas d’une majorité constante et conforme aux courants politiques venus. L’élection du Président de région, qui se faisait par le vote de l’Assemblée Régionale, a pu mener à l’élection de personnalités marginales de courants très minoritaires (Nord-Pas-de-Calais), ce qui a mené certaines régions à se trouver dans l’impossibilité de voter le budget de l’année suivante au mois de décembre.
  22. Le volume 54 n° 4 de 2004 de la Revue Française de Science Politique indique les raisons pour l’adoption du système des municipales, Weil Raynal Acerbo pour les élections de 2004 : « Les régions ont cessé d’être un théâtre de protestation sociale et catégorielle signalant un retour inattendu à la bipolarisation »(Claude Patriat). Pour nous, le mot « inattendu » n’est pas le mot qui convient. Il s’agit, de toute façon, d’une « quasi bipolarisation ».
  23. Citons maintenant Christian BIDEGARAY qui s’attarde sur les présidents de région : «Aux présidents issus de marchandages laborieux entre groupes politiques hétérogènes, auxquels donnait lieu la représentation proportionnelle adoptée en 1985, ont succédé des leaders de majorité claire générée par le nouveau mode de scrutin ».
  24. Raisonnons un instant sur l’effet des modes de scrutin semblables pour les élections municipales et régionales comprenant 22 régions métropolitaines et 6 d’Outre Mer.
    Le point positif résulte dans l’obligation d’avoir un parti assuré d’obtenir la majorité et le pouvoir de gouverner.
    · Le point négatif concerne les autres partis, qui peuvent se morceler sans qu’une force d’opposition soit capable de gouverner ultérieurement à son tour en raison de la partie proportionnelle qui leur est réservée.
  25. Elections européennes
  26. La pure représentation proportionnelle (avec un seuil de 5 % des suffrages) existe encore, bien qu’une modification pour réduire ses inconvénients date de 2004. L’introduction de cette élection a été votée par l’Assemblée Nationale le 17 juillet 1977. Il s’agissait d’envoyer au Parlement Européen 81 députés nationaux, et en aucun cas, des députés capables de s’exprimer en tant que représentants de régions.
  27. Beaucoup d’intervenants ont insisté sur cette absolue nécessité (politique plus que juridique) de ne prendre en compte qu’une seule circonscription.
  28. Georges DONNEZ, rapporteur de la Commission Parlementaire, estime alors en effet : « elle fera, sans contestation possible, des 81 élus les mandataires de la nation toute entière, et permettra de parer aux menaces de division et de contrecarrer les projets d’Europe des régions préconisés par certains ».
  29. Pour Christian BONNET, Ministre de l’Intérieur : « le gouvernement a pensé que le cadre national pouvait seul respecter le principe d’indivisibilité de la République, réaffirmé par le Conseil Constitutionnel, et permettre aux élus de représenter le peuple français dans sa totalité, sans que se développent les forces centrifuges sur lesquelles il me semble inutile d’insister ici ….. » (débats du 21 juin 1977).
  30. Or, l’on découvre très vite l’erreur des législateurs. L’élection de 1989 a permis 9 parlementaires écologistes, qui avaient passé un accord avec les indépendantistes corses (UPC), et Siméoni, placé en bonne place sur la liste écologiste, est élu.
  31. Donc, la pratique a démontré le contraire de ce que prévoyait le législateur. Adeptes d’une décentralisation très poussée, les Verts servent en fait de relais et de porte-voix européens aux régionalistes. « Les Verts obtiennent d’ailleurs de bons résultats en Alsace, Bretagne et dans les deux Savoies. Le revers des législatives de 1993 ne peut que pousser les écologistes déchirés vers ces particularismes locaux afin d’essayer une implantation par taches, ou alors chercher une politique radicalement contraire, beaucoup plus risquée ». C’est donc bien l’adoption du scrutin de liste proportionnel, surtout pratiqué dans le cadre d’une seule circonscription, qui a permis l’élection des écologistes, ce qui n’aurait pas été le cas s’il y avait un découpage en circonscriptions uninominales.
  32. En 1984, arrivant sur la scène politique avec 11,2 % des voix et 10 élus, le Front National n’a certes pas une région d’implantation privilégiée, non seulement certains lieux se montrent très favorables au parti de Jean-Maris LE PEN, mais de plus, et c’est beaucoup plus grave, c’est la légitimité d’une fonction politique d’élus représentant la France au Parlement Européen, qui apparaît alors.
  33. Il a fallu attendre l’année 2004 pour que la France soit divisée en 8 circonscriptions inter régionales  avec un seuil de 5 % au niveau de chaque circonscription. Maintenant, la France possède 78 représentants, et 72 en 2009. Il est certain que ce découpage, qui aurait pu aller plus loin, est certainement plus profitable que pendant la période précédente, car rien n’est plus dangereux pour la bonne gouvernance et la continuité de la démocratie qu’une proportionnelle au niveau d’une nation.
  34. FAISONS LE POINT
  35. Après l’épopée désastreuse de la Proportionnelle en France depuis 1945, ne serait-il pas utile de s'interroger sur la valeur du raisonnement politique, qui dans un bel élan envisagerait « une dose de proportionnelle » ?
  36. En France, nous rencontrons de la « proportionnelle », parfois bien modifiée, ici et là (efficacité oblige) aux élections européennes, régionales, municipales. Nos seuls bastions majoritaires sont les législatives et les cantonales.
  37. Les décisions prises en ne tenant compte que du mode de scrutin d’une seule élection particulière ne relèvent-elles pas de l’improvisation et les techniciens institutionnels ne prennent-ils pas alors le risque de devenir à moyen terme des apprentis sorciers ?
  38. Le démantèlement de cette structure bipolaire par l’introduction progressive de scrutins proportionnels, ou parfois fantaisistes (les municipales) pour des élections dites « non essentielles » a permis à de nouvelles formations de faire « la une des médias » en obtenant des élus, légalisant ainsi des propos racistes à peine déguisés en ce qui concerne le Front National.
  39. L’histoire politique du monde regorge d’exemples qui soulignent la fragilité des régimes démocratiques. La France ne fait pas exception à la règle, ce qui devrait faire longuement réfléchir ceux qui s’engagent dans des modifications ponctuelles tactiques du mode de scrutin sans prendre en considération les effets possibles de l’ensemble du régime politique sur le long terme.

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